从人民政协的组织构成来看，人民政协汇集了爱国统一战线的各方面人士，在组织和人员构成上不受地域和人口比例的限制，既包括各党派、各人民团体、各族各界的代表，又适应经济社会发展和阶层结构变化，不断吸纳新的社会群体的代表。这样，人民政协能够使社会各界人士广泛、深入地参加国家的政治生活，将社会各群体的意见、愿望和要求加以系统、综合地反映，最大程度地实现最广大人民的民主权利。

　　从人民政协的主要职能看，政治协商、民主监督、参政议政是政协的三大职能。政治协商的主要内容是国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题等。民主监督的主要内容是国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作。参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向党和国家机关提出意见和建议。这些表明，人民政协履职内容的广泛以及“推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设”的履职目的，与公民有序政治参与“涉及各个层次和领域”以及“促进国家与社会关系良性循环、提高执政党和政府治理公共事务的能力与绩效”的政治参与目的具有同一性。

　　从人民政协的活动方式来看，人民政协坚持求同存异的原则，尊重各党派、各团体、各阶层人士的特点，包容统一战线成员在信仰、利益和观念等方面的差异，其成员都享受平等的政治权利，都能够在共同的政治基础上充分表达不同的意见和诉求。在人民政协中，各界别代表反映和维护各自利益，不是通过竞争与对立的方式进行，而是广泛、充分地协商讨论。通过政协会议等形式，就经济社会发展的重大问题进行充分的、民主的、平等的、真诚的协商讨论；通过提出意见、批评和建议等方式，对法律法规的实施和国家重大方针政策的贯彻执行等情况进行民主监督；通过调查研究、专题视察、咨询论证等途径，了解和反映社会不同阶层、不同群体的愿望和要求。这种开放型、协商型的政治制度，既能够把社会各阶层引导到建设社会主义现代化的大目标上来，又能够使各个社会阶层都有表达自己利益的组织和渠道，有效地避免了各种非制度化参与所引起的社会动荡，从而有利于及时、有效地化解矛盾，创造和谐稳定有序的社会。

　　     人民政协在扩大公民有序政治参与中的实践路径
　　第一，加强人民政协的规制建设，推进政协组织的制度化、规范化、程序化。加强人民政协的规制建设，最核心的问题是制定切实可行的制度化、规范化、程序化实施规章和细则并切实执行。现行政协章程及中共中央文件中提出的一些制度化、规范化、程序化要求还是原则性的，需要进一步细化才能真正落到实处。制定实施细则至少要对以下问题加以明确。首先，关于协商内容。政协章程规定:“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活的重要问题进行协商。”对于“大政方针”和“重大问题”的具体界定必须明了，易于判断和操作。比如，可以明确涉及多少人、涉及多少钱、涉及多大范围、涉及多么急迫的问题为具体参考标准，而对于无法量化或者情况特殊的问题，如果需要列为“重大问题”，也要给出具体的程序和应急通道，加以解决。其次，关于协商时间。根据政协章程规定:协商应在“决策之前”和“决策执行中”进行。但是决策之前多长时间，应该有科学的规定，有相当部分的协商内容，需要协商参与者提前做好大量调查研究、资料分析等工作，才能发表正确建议。没有准备时间，仓促协商只能是走过场、摆样子，没有实际意义。此外，无论是决策前还是决策中的协商，对争议较大的问题应该设有再协商环节加以补正，如果再协商未果可以启动“搁置”程序。

　　第二，加强人民政协的运行机制建设，强化政协组织的开放性、平等性、对话性。要按照“坚持把实现和维护最广大人民的根本利益作为人民政协工作的出发点和落脚点”的原则，从适应扩大公民有序政治参与的需要出发，推动人民政协从“精英聚会”模式上转变过来，成为发展开放性、平等性、对话性协商式民主的空间与舞台，以拓展公民有序政治参与的广度与深度。这样，公民可依据一定的程序，通过政协的各种履职活动，自由而平等地对影响到自己的公共政策进行公开且充分的讨论，从而在有序政治参与中提升公共决策的民主性、科学性和公共性。为此，要探索创新政协工作方式与方法，努力为广大群众的积极参与、平等对话和理性沟通提供开放、简便的参与渠道与平台。一是建立政协工作网上互动交流机制。借助网络平台，发挥政协电子政务系统的作用，建立政协主席与常委、常委与委员、委员与人民群众网上互动交流机制。设立社情民意公共邮箱，在网上征集人民群众关注的热点难点问题作为社情民意和提案线索，在网上公布部分经典提案让人民群众在网上点评。二是扩大政协协商议政会议的开放度。对凡有经济社会发展专项议题的政协会议，可邀请部分本级政协委员和本区域的基层政协委员以及基层单位代表列席，为更多委员和人民群众知情议政创造条件。三是拓宽政协社情民意工作的覆盖面。建立以界别为基础，由各界别召集人所在单位为了解社情民意联系点，负责本界别委员反映社情民意的工作机制，在街道或社区设立政协委员了解社情民意工作办公室，方便群众反映民意诉求。

　　第三，加强人民政协的界别组织建设，充分发挥界别民主的特色和优势。一是要强化界别组织优势。界别组织是人民政协显著特色，它的独特之处在于联系面的对口性和视角上的专业性，这种特色在我国政治体制的其他部分是无法显现的，因此它也担负着特殊的责任。加强界别组织作用要从界别组织联系面的对口性和视角上的专业性两个特点出发。利用对口性特点，使界别组织向下延伸，触角一直延伸到社会活动的一线和基层；利用专业性特点，使界别组织抓问题要准确到位，可以从专业化的角度使各种民主的声音更加科学合理。利用界别特点，实现与基层一线的直通对接，整个人民政协的作用就会在强化界别作用的契机中得到总体的整合和提升。二是要合理调整界别设置，将相对重叠的界别合并重组，对一些新出现的群体和专门领域，要设立新的界别。应尽快建立起相关的制度、程序和规则，使调整设置工作能够照章进行。制度程序中应包括界别调整建议由何人在何种情况下可以提出，调整设置的具体条件，调整设置的论证审批程序，获批后新增界别和合并界别分别如何开展新的工作等。三是要促进界别组织与政协系统的有机结合。要从界别的方向打通与政协各层力量的关系，使界别与常委会、主席会、专委会等各层面活动有定向的对接，形成联动呼应，将界别活动的内容、安排、进展、成效、反馈纳入政协整体活动序列，成为政协活动不可缺少的一环。可以以此为契机，将政协的各层面力量进行网络化的整体梳理，激发还未充分发挥作用的环节，真正实现全面联动，共同发力。如此，由界别调整入手带动整个政协机构整合，梳理形成上下环节通达、力量容易汇聚集中的政治团队，使人民政协的特色和作用得以最大限度地发挥。
　　(作者系辽宁省委党校党建教研室教授；辽宁省委党校党史党建教研部讲师)