关于“提升全民法治素养，推进法治海安建设”

的调研报告

(讨论稿)

根据县政协主席会议精神及2015年工作安排，二季度县政协常委会围绕“提升全民法治素养，推进法治海安建设”主题开展了专题视察调研。4月24日，县政协周宗泉主席率领政协主席会议成员开展了专题视察，实地考察了鹏飞职工法治教育基地、县青少年法治教育中心、县公共法律服务中心，详细听取了县依治办、县司法局的情况汇报，同时邀请了部分常委、委员和县政法系统的部分法律专家一起参加了视察和座谈。5月13日至15日，县政协党组副书记、副主席吉传稳带领调研课题组人员赴江苏太仓、宜兴和浙江杭州市萧山区进行了学习考察，详细了解了兄弟县市在推进法治社会建设方面成功的做法。5月中旬，县政协机关四个工作小组在分管主席的率领下，分别深入联系区镇与委员、基层法治工作者和基层代表进行座谈交流，广泛深入地了解情况、听取民意，活动取得预期效果。政协各界别小组也在广泛协商交流的基础上，提供了反馈意见。现将有关调研情况汇报如下：

一、我县法治建设的基本情况和特色亮点

活动开展以来，委员及社会各界一致认为：近年来，我县认真贯彻落实依法治国方略和省市有关法治建设的决策部署，深入推进法治海安建设成效显著，全民法治素养显著提升，尊法学法守法用法社会环境明显优化，全民法治意识不断增强，法治海安品牌进一步叫响，公众满意度大幅提高，有效地促进了社会和谐稳定，保障和推动了全县经济社会健康快速发展。

1、领导高度重视，法治建设成效不断彰显。县委、县政府高度重视法治建设工作，县委十二届七次全会对法治海安建设作出全面部署，明确了“让法治成为融入海安人血液优秀特质”的奋斗目标。近年来，我县不断完善法治建设工作体系，组建了法治建设联络员、法治巡视员、普法讲师团和普法联络员队伍，形成了县级机关、区镇、村（企、校）三级组织网络。县委、县政府制定了《“六五”普法考核实施办法》、《“六五”普法考核评分细则》，采取日常督查、年终考评的方法，推动了工作落实。通过努力，我县法治建设的成效初步彰显，法治建设满意度测评达96%，位居省市前列。连续四届获评全国普法先进县，连续三轮荣获全省法治创建工作先进县，荣膺全国法治创建工作先进单位，被省委、省政府表彰为法治建设示范县。

2、坚持依法行政，法治政府建设有序推进。积极推进行政权力网上公开透明运行，建立健全依法决策机制，公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定已成为重大改革、重点事项、重要政策实施的“前置程序”、“必经环节”和“刚性门槛”。建立政府法律顾问机制，为正、副县长配备了“一对一”法律顾问，推行行政权力网上公开透明运行，促进了依法行政工作。研究出台了《政务公开实施办法》、《重大行政决策程序规定》、《重大行政决策后评估实施办法》、《行政机关负责人行政诉讼出庭若干规定》、《关于实施非人大任命干部任前法律知识考试的意见》等规范性文件，以制度设计推动法治建设。

3、坚持普法先行，法治文化氛围日渐浓厚。近年来，我县把法治文化建设作为法治建设的先导性、基础性工程加以推进，在拓展阵地、丰富作品、优化载体、创新形式等方面做了有益的探索，具有浓郁海安地方特色的法治文化建设不断深化。组建了“法治文化建设研究会”，编写了《“六五”普法干部读本》、《农村法律知识丛书》，免费发放至县镇村各级干部和全县村居。依托文化馆、书画院、歌舞团、村居农家书屋等公共文化服务网络，融入法治宣传，逐步形成了较为完备的基层法治文化公共设施体系。建设了“四馆两场一中心”法治文化阵地，诞生了全国首家家庭法治文化室。构建以新闻媒体为主渠道的法治文化传播体系，打造《法治海安》、《法治热线》等本土节目，开辟户外显示屏、海安普法网、手机普法短信、法治书画、法治动漫、法治微电影等法治教育载体，为群众学法提供了新途径，延伸法治文化传播触角。全民普法教育深入开展，全面落实领导干部任前法律知识考试制度，严格实施公务员法律知识更新培训，将法治教育纳入国民教育体系，在中小学设立法治教育课程，全县学法尊法守法用法的社会风尚正在逐步形成。

4、坚持公平正义，阳光司法环境不断优化。全力推进司法执法公开，以“公开是原则、不公开是例外”为基本原则，积极打造案件办理可体检、检务信息可查询、庭审过程可复制、执行流程可监督、人民陪审可看见的执法司法“五公开”制度。县法院推行裁判文书上网，以公开促公正，有效保障了司法民主。积极推进“合议制”人民陪审方式，启动陪审员“倍增计划”，确保基层群众比例不低于三分之二，保证陪审意见的代表性。县检察院积极扩大检务公开受众范围，优化各类平台载体，设立“网上群众工作区”，开通微信、微博、微动画“三微一体”的海安预防工作平台，提供档案查询等各类服务功能，增强了执法的公信力和透明度。

5、坚持示范引路，法治建设品牌影响深远。我县在全国率先倡导和有序推行行政机关负责人出庭应诉制度，在多年的探索和实践中此项工作逐步实现常态化、规范化、制度化。先后四任县长率先垂范，走进法庭直面行政诉讼，化解行政争议。最高院副院长江必新肯定这一创新之举为“海安样本、南通现象、江苏经验”。该项制度荣获第二届中国法治政府奖，入选江苏十大法治事件、江苏依法行政十大新闻。连续成功举办十届法治文化节，每年确定一个主题，邀请国内知名法学专家及国家、省市领导共同参与，畅谈法治文化，引领法治思维，迸发法治火花，共同引导公众共同参与法治文化建设，海安法治文化节已成为“传播法治声音、凝聚法治共识”的全民行动，已成为全国有影响、全省数一流的法治文化宣传品牌。

二、存在的问题和不足

近年来，我县的法治建设工作取得了有目共睹的成绩，但对照十八届四中全会精神及习总书记的讲话要求和人民群众对法治的期盼还有一定的差距和提升的空间，主要体现在以下几个方面：

1、社会法治信仰有待进一步提升。少数领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的意识还没有真正确立，在权与法之间，行政用权与坚守法治之间还存在偏差，坚守底线、不越红线的意识不强，缺乏坚定的法律信仰。一些区镇和部门把依法行政停留在口头上，人治、权治、专制的现象还不同程度地存在，在决策上存在“先上车后买票”、在具体行政中存在“规避法律、打擦边球”现象。部分机关人员还存在凭经验办事，遇事学法，先办事后找法和学法用法结合不很紧密的情况。在群众中还存在选择性守法现象，在处理涉及自身利益时，有益则信法、无益则信访，甚至还存在“信访不信法、万事找政府”现象。一些企业经营者诚信守法意识缺失，在环境保护、安全生产、知识产权保护、职工权益保障等方面还存在差距，落实法治的要求不够。全社会尊重宪法法律意识、规矩规则意识、公平正义意识，法律面前人人平等意识、严格依法办事意识等有待进一步加强。

2、执法能力和司法权威有待进一步强化。一些执法机关在执法过程中还没有确立基本的程序和实体意识，对行政执法的监督还有待加强。2012年县人民法院受理行政案件30件，2013年35件，2014年60件，今年一季度已达28件，行政案件上升,排除立案制度改革的因素，其根源还在于行政机关行政能力不足，主要表现为行政机关具体行政行为认定事实不清、行政执法程序不规范、法律适用不正确、执法人员理解法律有偏差。信息公开有待强化，对要求公民依法履行义务的法规规章和业务规则类信息公开力度较大，但对涉及政府部门决策的政策标准类和资金收支类信息公开力度相对较小。司法公信力有待加强，执行难、执行不到位没有根本改变，司法干预还不同程度地存在，司法权威有待进一步提升。

3、法治队伍素质有待进一步改善。行政执法队伍存在层次偏低、专业性偏弱、执法能力不强等问题，在执法过程中还没有确立基本的程序和实体意识，对行政执法的监督还有待加强。具体行政行为认定事实不清、行政执法程序不规范、法律适用不正确、执法人员理解法律有偏差。司法队伍还存在司法作风不实、工作态度简单、队伍形象有待提升的问题,执法不规范、不文明等现象还时有发生。法治监督队伍力量不足，政府法制机构人员较少，难以承受行政复议、规范性文件审查、行政执法监督等日益繁重的工作。政府法律顾问虽然配备，但在运作上还不能常态化，发挥作用不明显。律师、基层法律服务工作者还存在重经济利益，轻法律效果、社会效果的现象，适应经济社会发展需要，懂金融、会外语、能打涉外官司、服务企业上市的专业性、高端性人才严重不足。基层调解员、网格员年龄偏大，政策法律水平有待提升。

4、全民普法教育有待进一步深化。随着人们的思想观念、行为方式发生的深刻变化，人民群众对法治的期盼与需求也越来越高，不同群体、不同职业者之间所具备的法律素质存在较大差距，针对性举措、个性化措施有待进一步加强。普法教育的受众面不平衡，流动人口、农民的法治教育还存在一定的死角，企业履行社会责任缺乏刚性约束，不少企业对法治宣传不重视、不积极。与先进地区相比，我县普法公益设施、阵地建设相对缺少统一规划，尚处于“碎片式”的零散型状况，存在着资源整合不够、利用率不高、实用性不强的问题，部分建成的法治文化场馆利用率不高，真正面向大众开放，让群众喜闻乐见、随时随地接受法治宣传教育的阵地还相对稀少。

三、对策和建议

提升全民法治素养，推进法治海安建设，是一项复杂的社会系统工程，涉及经济、政治、文化、社会和生态文明建设等各个方面，我们要站在统筹推进“四个全面”的高度来认识建设法治海安的重要意义，进一步提升推进法治建设的能力和水平。为此提出如下建议：

1、培育法治信仰，进一步营造法治海安建设浓厚氛围。

一是突出重点对象，在强化法治宣传教育上下功夫。要抓住领导干部这个“关键少数”，建立领导干部法治建设实绩档案，把能不能遵守法律、依法办事作为考核干部的主要内容，并对考核结果运用作出硬性规定。要落实党委（党组）中心组学法、领导干部任前法律知识考试、个人自学等制度，以领导示范带动全民学法用法。抓住“源头基础”，坚持法治宣传教育从娃娃抓起。强化基础教育和职业教育的法治功能，引进法治专业人才，推进“法治教育进课程”工作，确保将法治教育纳入国民教育体系和职业技能培训课程，设立中小学法治教育课、职业学校法治培训课，确保“课时、计划、教材、师资”四落实。

二是健全普法机制，在扩大普法覆盖面上做文章。落实“谁执法谁普法”“谁管理谁普法”“谁用人谁普法”的普法责任制，完善考核、督办、保障等配套制度，形成常态化工作机制。要统筹兼顾，分类指导，建立健全公务人员、企业经营管理人员、农民、流动人口普法机制，全方位培养公民法治素养，使法治真正成为海安人的思维方式和行为准则。要创新普法方式，通过多种形式增强法治宣传教育的针对性和实效性，要根据不同对象的特点、喜好，开展形式多样的宣传活动。要健全媒体公益普法制度，加大法治公益广告投放力度，着力提升“两台一报”法治栏目质量。要建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度，加强普法志愿者队伍建设，深入开展“法治培训进机关、法治宣讲进校园、法治文艺进村居、法律体检进企业”系列活动，不断满足基层群众的学法需求。

三是丰富载体建设，在深化法治文化内涵上求突破。开发网上综合性法治宣传平台，推出“法律消费服务超市”，搭建公众消费法律的互通窗口，研发普法新产品，创作推出一批群众喜闻乐见、富有浓郁乡土气息的法治文化精品。推进“法治进社区”，在有条件的城区小区、农民集中区要融入法治元素，通过群众法治名言、典型案例展示等形式，因地制宜建设一批群众参与度高的法治文化阵地。建议城管部门把法治小区建设作为达标验收的必要条件。要充分利用图书馆、文化馆等城乡公共文化场所，使其成为传播法治文化的重要阵地，不断延伸法治文化触角。借鉴杭州萧山区的做法，规划建立一个集法治教育、心理健康教育、国防教育、科普教育和劳技教育于一体的青少年素质教育基地。学习太仓普法“微体系”建设经验，充分发挥“微时代”网络传媒优势，通过增加微电影传播面，加强“海安普法”官方微博，推广开发掌上微法库等多种形式，着力构筑多功能、高效率、全覆盖普法“微体系”。

2、规范权力运行，进一步突出法治海安建设关键环节。

一是以依法决策、规范执法为重点，推进依法行政。要健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为必经程序。要建立健全政府法制机构人员为主体、专家和律师参加的法律顾问队伍，完善政府法律顾问架构，实现区镇、部门法律顾问制度全覆盖。完善行政机关负责人出庭应诉机制，认真贯彻执行新修订的《行政诉讼法》，按照“谁分管、谁出庭”的原则，严格出庭应诉制度。积极探索建立行政执法“路线图”，规范行政执法程序和具体操作流程。要突出对具体执法行为的规范，在执法主体、执法程序、自由裁量权、执法效果等方面下功夫，努力实现法律效果与社会效果的统一。

二是以公开透明、廉洁司法为重点，推动司法为民。按照“公开是原则、不公开是例外”的基本原则，实行案件处理、违法处罚、事故责任认定和复核等公开制度，建议建立有较大社会影响的职务犯罪案件社会发布制度。强化审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开，方便当事人获取庭审过程录像资料。广泛吸纳人民陪审员参与庭审，认真解决“陪而不审”的现象。严格执行立案登记制，对依法应当受理的案件，做到有案必立、有诉必理。建立司法机关内部人员过问案件记录制度和责任追究制度，强化法官、检察官、律师的职业操守，对因违法违纪被开除公职的司法人员和律师终身禁止从事法律职业，构成犯罪的依法追究刑事责任，让人民群众在每一起案件中感受到公平正义。

三是以监督制约、责任追究为重点，倒逼规范用权。不受监督的权力必然导致腐败。要加快建立重大行政决策责任追究制度和责任倒查机制，明确追责处理程序，对违法决策、决策严重失误，严格追究相关人员的法律责任。要进一步优化行政权力网上公开透明运行流程，健全权力清单公开及动态调整机制，强化监督合力，完善好行政层级监督和审计、监察等专门监督机制。要强化对司法行为的监督，发挥好人民监督员、人民陪审员的作用，合理对待社会舆论监督，坚守法治底线，公正公平处理每一件案件。

3、严管法治队伍，进一步夯实法治海安建设人才支撑。

一是抓好法治队伍管理。要坚持党管干部、党管人才原则，深入研究法治工作队伍建设的特点和规律，把政治坚定、经历多岗位锻炼、讲法治守规矩的人选拔到法治部门领导岗位上来。要推进执法、司法干部和人才跨部门交流，配齐配强法治工作者队伍。要推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平，完善法律职业准入制度，从源头上把好法治专门队伍的素质关。要大力发展以律师为主体的社会法律服务队伍，壮大力量、提高素质、扩大工作覆盖面。

二是抓好法治队伍教育。要把思想政治建设摆在首位，加强理想信念教育，树立忠诚、为民、公正、廉洁的法治队伍形象。要进一步加强法律知识更新培训，切实解决法律本领恐慌的问题，积极推行法治人员持证上岗和执法资格管理制度。要提高律师等法律服务人员的素质，加强诉讼、仲裁、调解、普法等专项法律服务业务技能培训，使广大律师精通法律，熟悉社情民意，更好地服务社会。要针对执法不严格、不规范、不透明、不文明，选择性执法、趋利性执法等现象，加强法治理念、宗旨意识、为民情怀教育，不断提升法治队伍服务大局、服务群众的能力和水平。

三是抓好法治队伍监督。要按照法定职责必须为、法无授权不可为的要求，建立完善执法人员行为、程序、实体等规范体系，加强对执法人员的执法监督。完善行政执法程序相关规定和措施，严格规范查封、冻结、扣押、涉案财物处理等程序。要健全自由裁量权基准制度，对裁量阶次、适应条件等细化规定，解决执法随意、弹性大的问题。要加大对不按程序执法的监督，严格规范自由裁量权，探索建立执法过程全程记录和执法过程评议制度，实施案例指导，统一执法尺度，保障执法的公正性、严肃性。

4、坚持标本兼治，进一步构建法治海安建设诚信体系。

一是发挥政府诚信在社会诚信建设中的导向作用。应以提高科学决策水平、坚持依法行政、确保公正司法为基础，不断提高政府部门公信力。应以信赖保护原则为基础，进一步规范政府行为，建立健全行政行为的撤销与废止制度，让老百姓在守法中得到实实在在的利益。

二是加大对失信被执行人曝光力度。可通过网络、电视、报纸等平台，对失信被执行人进行有力的信用惩戒，促使其主动履行义务，积极营造“失信可耻、守信光荣”的社会舆论氛围，切实解决司法公正“最后一公里”问题。

三是扎实推进社会诚信体系建设。学习先进地区法治、德治、自治“三治共建”的经验做法，建立健全我县社会诚信体系建设中长期规划。以加强社会诚信体系建设为基础，以褒扬诚信、惩戒失信为手段，加强政务诚信、司法公信、商务诚信和社会诚信等重点领域的诚信法治建设。进一步弘扬中华民族的传统美德，广泛开展诚信法治创建活动，健全整体联动、奖惩并举、守信受益、失信受罚的工作机制。建立健全公安、法院、工商、金融机构、城建和新闻宣传等部门共同参与的社会信用体系，积极推进全社会诚信信息共享，进一步增强全民诚信守法的道德意识、文化素养和行为自觉。

5、注重整合资源，进一步凝聚法治海安建设社会合力。

一是要发挥基层自治组织作用。要建立党组织领导下的村民自治机制，明确基层群众日常处理相邻关系和其它民间关系的村规民约和自治章程，鼓励、帮助基层群众开展民主自治，充分发挥自我教育、自我管理、自我监督的功能。深化基层群众自治，充分发挥人民团体和社会组织积极作用，鼓励社会力量、群众自治组织积极参与社会治理和公共法律服务，整合工会、共青团、妇联、残联、消协、劳动等部门的维权资源，与大调解部门对接，共建维权体系。支持社会组织发挥行业自律作用，引导、规范和约束其成员的行为。着重培养基层群众遵守宪法法律意识和规则意识，让守法意识渗透到日常生产生活的每一个角落。要充分发挥工会组织和职工代表大会的作用，让厂规厂纪、公司章程、职工公约更好地发挥教育、引导和规范职工行为的功能，促进社会共治。

二是搭建公共法律服务平台。积极整合法律服务资源，推进基层特别是农村公共法律服务平台建设，促进公共法律服务均等化。推进法律顾问制度向纵深发展，引导法律顾问向新经济组织、民营企业等延伸，提供个性化法律服务。要加强公共法律服务体系建设，完善法律援助制度，加大司法救助力度，为困难群众提供法律服务。要优化公共法律服务供给机制，加大政府购买公共法律服务力度，探索推进符合法律服务行业特点的公共法律服务产品标准化。

三是合力化解社会矛盾。要尽快把涉法涉诉信访纳入法治轨道，加大对涉法涉诉信访的整治力度，严厉打击违法行为，提高司法的强制力和威慑力，充分发挥司法作为解决社会矛盾纠纷最后一道防线的功能，重建矛盾纠纷司法终结的良性循环机制。完善律师及心理咨询参与信访机制，加强心理疏导、法治教育和思想转化，对诉求不合理、不合法和恶意缠访的现象，绝不纵容迁就，建立健全政法、信访等部门依法处理涉法涉诉信访事项和相互协调配合机制，解决好社会矛盾。要加强社区矫正、刑满释放等特殊人群的教育管理，明确基层组织的帮教责任，切实维护社会稳定。要加强调解体系建设，加强行业性、专业性人民调解组织建设，积极推进矛盾纠纷排查预警工作，完善司法调解、人民调解、行政调解相衔接机制，合力化解社会矛盾。

6、强化组织领导，进一步健全法治海安建设推进机制。

一是构建全方位的法治工作格局。要认真学习领会党的十八大、十八届三中、四中全会精神以及习近平总书记关于法治建设的重要论述，把全县各级党组织、各级干部群众的思想统一到县委十二届七次全会决策部署上来，形成社会共同关注法治建设、共同践行法治要求的社会氛围。各级党委政府要切实肩负起法治建设的领导责任，将法治贯穿于经济、政治、文化、社会、生态文明建设的全过程，自觉在宪法法律范围内活动，以法治理念、法治体制、法治程序开展工作，努力形成党政主导、部门协同、条块结合、齐抓共管的法治建设工作格局。

二是建立常态化的推进落实机制。要把法治建设列入党政干部政绩考核体系，作为硬任务、硬政绩与经济社会发展其它工作同部署、同落实、同考核。要从体制机制入手，对法治建设作制度安排，用制度管人管事，实现在公共管理、社会治理时善于用法律来考虑是非、用制度来衡量得失。要把握法治建设规律，明确责任机制，建立以各级党委政府为责任主体的行政推动机制，为保证执法、支持司法、带头守法提供制度支撑。要适度增加有效投入，在法律援助、人民调解专项经费等方面给予支持，保障法治工作的有序推进。

三是完善系统化的法治评估体系。要分类制定法治机关、法治镇、民主法治村（社区）、诚信守法企业、依法治校示范校等法治建设考评标准，科学量化指标，衡量评估行业和基层法治建设工作状况。在评价内容上，将社会公众安全感、法治建设知晓率和满意度、执法机关群众满意度、行政负责人出庭应诉率、行政诉讼败诉率、行政复议撤销率等作为必选项目。在评估方式上，注重平时考核与年终考核相结合，问卷调查与走访群众相结合，同时引进第三方评价方式，重点对党风廉政建设的满意度，对政府行政工作的认同度，对司法工作的满意度等进行科学评估，以科学的考评机制倒逼法治建设各项工作任务的落实。

二O一五年六月十六日